Նորություններ

ԶԼՄ-ները մեր մասին

Ի՞նչ խնդիր կլուծի համայնքների խոշորացումը

11.11.2011

Երբ Վարդենիկն ունի շուրջ 10 հազար, իսկ Քաշունին՝ 27 բնակիչ

Կառավարությունը երեկվա նիստում հավանության արժանացրեց համայնքների խոշորացման եւ միջհամայնքային միավորումների ձեւավորման հայեցակարգը։ Ինչու՞ է անհրաժեշտ այդ խոշորացումը, ինչի՞ կհանգեցնի դա, հրատա՞պ է, արդյոք, խնդրի լուծումը։ Ըստ տարածքային կառավարման նախարարի տեղակալ Վաչե Տերտերյանի, գործող վարչատարածքային բաժանումը "լուրջ եւ էական խոչընդոտ է համայնքների կարողությունների ամրապնդման եւ տեղական ինքնակառավարման համակարգի հետագա զարգացման համար։ Զարգացման այս փուլում տեղական ինքնակառավարման համակարգը Հայաստանում պատրաստ չէ ապակենտրոնացման հետագա խորացմանը, որն առաջին հերթին ենթադրում է ՏԻՄ-երին լրացուցիչ լիազորությունների տրամադրում"։
Ստեղծված իրավիճակի հիմնական պատճառը, ըստ Վ. Տերտերյանի, տեղական ինքնակառավարման համակարգի մասնատվածության բարձր աստիճանն է՝ փոքրաթիվ բնակչությամբ գյուղական համայնքների գերակշռող թվով։ Մինչդեռ համակարգի արդյունավետ գործունեությունը մեծապես պայմանավորված է համայնքների խոշորացման եւ միջհամայնքային միավորումների ձեւավորման սկզբունքի ընտրությունից. "Հաշվի առնելով ինչպես միջազգային փորձը, այնպես էլ Հայաստանում տեղական ինքնակառավարման զարգացման ընթացիկ մակարդակը՝ ենթադրվում է կիրառել կամավոր եւ պարտադիր ձեւերի համակցված տարբերակը"։
Որպեսզի իրավիճակն ավելի հասկանալի դառնա, տարածքային կառավարման նախարարի տեղակալը մի փոքր հետահայաց արեց։ Ինչպես հետխորհրդային մյուս պետությունները, Հայաստանը եւս անկախության հռչակումից հետո սկսեց իրականացնել պետական շինարարության եւ նոր հասարակարգի ձեւավորման գործընթացները։ Դա ենթադրում էր բարեփոխումների մշակում եւ իրականացում այնպիսի ոլորտներում, ինչպիսիք են քաղաքական համակարգը, պետական կառավարումը եւ տնտեսությունը, ինչպես նաեւ շուկայական տնտեսության նոր ինստիտուտների ձեւավորումը։ Իսկ փոփոխությունների շարքում հատուկ տեղ էր գրավում տեղական ինքնակառավարման նոր համակարգի ներդրումը, որը եւ ձեւավորվեց կառավարման համակարգի ապակենտրոնացման արդյունքում։ Տեղական մակարդակում ստեղծվեցին կառավարման նոր մարմիններ, որոնք ունեն իրենց՝ օրենքով վերապահված լիազորությունների շրջանակը՝ համապատասխան ֆինանսական աղբյուրներով։ Շուրջ 15 տարի է ՀՀ-ում ներդրվել է ՏԻ համակարգը։ Անցած տարիների փորձը թույլ է տալիս հանգել այն եզրակացության, որ համակարգն անցել է ինստիտուցիոնալ զարգացման փուլը, որն արտահայտված է տեղական ինքնակառավարման ոլորտի փոխհարաբերությունները կարգավորող մի շարք միջազգային պարտավորությունների, օրենքների եւ ենթաօրենսդրական ակտերի ընդունմամբ։ Այդ ժամանակահատվածում մշակվեցին եւ ներդրվեցին ՏԻՄ-երի գործունեության մեխանիզմները, իրականացվեցին նրանց կարողությունների ամրապնդմանն ուղղված միջոցառումներ, լրամշակվեց օրենսդրությունը, խորացվեց ապակենտրոնացման գործընթացը։ "Սակայն տեղական ինքնակառավարման համակարգում դեռ առկա են մի շարք լուրջ խնդիրներ ու բացթողումներ, որոնք անհրաժեշտ է լուծել համակարգի կայուն զարգացումն ապահովելու համար", ապակենտրոնացման խորացմանն ուղղված հետագա քայլերի ճանապարհին մի շարք լուրջ խոչընդոտներ կան։

Իրավիճակը

Բանն այն է, որ Հայաստանում տեղական ինքնակառավարման համակարգի կայացումից ի վեր առանցքային հիմնախնդիրներից մեկը վարչատարածքային կառուցվածքն է, ավելի հստակ՝ նրա մասնատվածության բարձր աստիճանը։ 915 համայնքներից 866-ը գյուղական են, որոնցից մեծամասնությունում բնակչությանը տրամադրվող ծառայություններից շատերը կամ իրականացվում են ցածր մակարդակով, կամ էլ ընդհանրապես չեն իրականացվում։
Անդրադառնանք տեղական ինքնակառավարման համակարգում իրավիճակին։ Սահմանադրության ընդունումը ենթադրում էր տեղական ինքնակառավարման համակարգի ներդրում՝ հետագա իրավական կարգավորմամբ, որը եւ տեղի ունեցավ հետագա տարիներին։ 1996-1999 թթ. ժամանակահատվածում ստեղծվեց ամբողջական օրենսդրական հիմք ներկայիս տեղական ինքնակառավարման ձեւավորման համար։ Օրենսդրությունը բազմիցս լրամշակվեց, փոփոխվեց՝ համապատասխանեցվելով պետության ապակենտրոնացման ընդհանուր քաղաքականությանը։ Սակայն ձեւավորման փուլում դրված օրենսդրական շրջանակները զգալիորեն սահմանափակում էին առավել խորացված բարեփոխումների իրականացումը՝ մնալով այդպիսին առ այսօր։ Գործադիրի երեկվա ընդունած փաստաթղթում ասվում է, որ վարչատարածքային բաժանման գործող համակարգը ձեւավորելիս ստեղծվեցին մեծ թվով համայնքներ, որոնց միջեւ էական տարբերություններ կան։ Դրանք վերաբերում են համայնքներին պատկանող տարածքներին, բնակչության թվաքանակին, ֆինանսական հնարավորություններին, համայնքների կարգավիճակին եւ այլն։ Միեւնույն ժամանակ օրենսդրությունը, անկախ այս գործոններից, բոլոր համայնքներին օժտեց նույն լիազորություններով։ Այլ կերպ, միջին եւ մեծ համայնքների համար դրանք քիչ են, իսկ բազմաթիվ փոքր ու թույլ համայնքներ չեն կարողանում բնակչությանը անհրաժեշտ ծառայություններ մատուցել՝ համապատասխան համայնքային կառույցներ չունենալու կամ ունենալու դեպքում շահագործել չկարողանալու պատճառով, ինչպես նաեւ անբավարար ֆինանսական միջոցներով պայմանավորված։
Իրավիճակն առավել պատկերավոր ներկայացնելու համար թվերով խոսենք։ Մեր երկրի 915 համայնքներից 442-ը (440 գյուղական եւ 2 քաղաքային) կամ 48%-ը ունեն 1.000-ից պակաս բնակչություն։ 866 գյուղական համայնքներից 197-ը կամ ընդհանուրի 22.7%-ը ունեն մինչեւ 300 բնակիչ, 75-ը կամ ընդհանուրի 8.6%ը՝ 301-500 բնակիչ, 168-ը կամ 19.3%-ը՝ 501-1000 բնակիչ։ Ըստ բնակչության թվի՝ ամենամեծ գյուղական համայնքը Գեղարքունիքի մարզի Վարդենիկ համայնքն է (9745 բնակիչ), ամենափոքրը՝ Սյունիքի մարզի Քաշունին (27)։ Փաստորեն, ամենամեծ գյուղական համայնքը ամենափոքրից բնակչության թվով մեծ է 360 անգամ։ Բոլոր համայնքների համար, անկախ դրանց չափերից, գործում է միեւնույն օրենսդրական համակարգը։ Ասենք՝ Գյումրիի, իր գրեթե 200 հազարանոց բնակչությամբ, եւ 27 բնակիչ ունեցող Քաշունիի ՏԻՄ-երը ունեն նույն լիազորություններն ու պարտականությունները։ Բնակչության թվի ցուցանիշով փոքր են նաեւ քաղաքային համայնքները։ Մասնավորապես, 49 քաղաքներից 2-ը կամ 4.1%–ը ունեն մինչեւ 1000 բնակիչ, 1001-5000 բնակիչ ունեն 6 քաղաքներ կամ ընդհանուրի 12.2%-ը, 5001-15000 բնակիչ՝ 17 քաղաքային համայնքներ կամ ընդհանուրի 34.6%-ը։ Ընդհանուր առմամբ՝ 15.000-ից պակաս բնակիչ ունեն 25 քաղաքային համայնքներ կամ քաղաքային համայնքների 51%-ը։ Միջին հաշվով հանրապետության 1 համայնքում բնակվում է 3551 մարդ, ընդ որում՝ առանց Երեւանի այդ ցուցանիշը կազմում է 2333 մարդ։ Քաղաքային համայնքներում միջին հաշվով բնակվում է 19.963 մարդ (առանց Երեւանի), իսկ գյուղական համայնքներում՝ 1348 մարդ։

Մարտահրավերները

Այս վիճակում հասկանալի են դառնում նաեւ համայնքների սոցիալական մարտահրավերները։ 2010թ. համայնքների բյուջեների ընդամենը եկամուտների (փաստացի 83.8 մլրդ դրամ) 56.6%-ը կազմում են Երեւանի ընդամենը եկամուտները։ Երեւանից հետո այս ցուցանիշը բարձր է Արմավիրի (5.9%) եւ Շիրակի (5.9%) մարզերում, ամենացածրը՝ Վայոց ձորի մարզում՝ 1.3%։ Մինչեւ 1000 բնակիչ ունեցող համայնքներում ընդամենը եկամուտները բավականին ցածր են, Գեղարքունիքի, Շիրակի, Արագածոտնի, Սյունիքի, Արմավիրի, Լոռու, Վայոց ձորի եւ Տավուշի համայնքներում աշխատավարձերի գծով պարտքեր կան։ Համապատկերում, բնականաբար, պարզ է դառնում, որ խնդիրներ կան նաեւ բյուջեների հավաքագրման տեսանկյունից։ Բազմաթիվ գյուղական համայնքներում (հատկապես՝ Արագածոտնի, Լոռու, Շիրակի, Սյունիքի մարզերում) եկամուտների հավաքագրման մակարդակը չի գերազանցում 50%-ը։ Բոլոր մարզերում առկա են նախորդ տարիներից կուտակված ապառքներ։ Ասվածից կարելի է եզրակացնել, որ համայնքների առանց այդ էլ սուղ ֆինանսական միջոցները, չունենալով հավաքագրման բավարար մակարդակ, չեն կարող հնարավորություն ընձեռել տեղական ինքնակառավարման մարմիններին իրականացնելու նույնիսկ պարտադիր լիազորությունները։ Օրինակ՝ համայնքային ենթակայության դպրոցների, մանկապարտեզների, ակումբների, մշակույթի տների, գրադարանների գործունեության կազմակերպումն ու կառավարումը, դրանց շահագործումը, կամ՝ համայնքի uեփականությունը համարվող ներհամայնքային հաղորդակցության ուղիների, ջրմուղի, կոյուղու, ոռոգման ու ջեռուցման ցանցերի եւ այլ կառուցվածքների շահագործումն ու կառավարումը, համայնքի բնակավայրերի բարեկարգումն ու կանաչապատումը, աղբահանությունը, գերեզմանատների գործունեության կազմակերպումը, համայնքային ենթակայության ճանապարհների, ճանապարհային երթեւեկության կազմակերպման կահավորանքի ու այլ տեխնիկական միջոցների, կամուրջների ու ինժեներական այլ կառույցների պահպանումն ու շահագործումը եւ այլն։ Ու եթե համայնքային բյուջեները դիտարկենք կառուցվածքային տեսանկյունից, ապա պետք է նկատել, որ համայնքային բյուջեների եկամուտներում մեծ տեսակարար կշիռ ունեն ֆինանսական համահարթեցման դոտացիաները (2010թ. այս ցուցանիշը կազմել է 38.7%)։

Կառավարումը

Նկատենք, որ ֆինանսական համահարթեցման դոտացիաների բաշխման առումով եւս առկա են մեծ տարբերություններ։ "Ֆինանսական համահարթեցման մասին" գործող օրենքին համաձայն՝ մինչեւ 300 բնակիչ ունեցող բոլոր համայնքները դոտացիա են ստանում 3 մլն 500 հազ. դրամի չափով, մինչդեռ 300-ից քիչ ավելի բնակիչ ունեցող եւ գրեթե նույն կարողությունները ունեցող 30 համայնք ստանում են դրանից պակաս։Այսպիսով, կառավարությունն ընդունում է, որ "մեր հանրապետությունում համայնքներից շատերի ֆինանսական հնարավորությունները բավարար չեն տեղական ինքնակառավարումն արդյունավետ կերպով իրականացնելու եւ բնակչությանը անհրաժեշտ ծառայությունները մատուցելու համար"։ Սրան հավելենք այն, որ համայնքների բյուջեներում ծախսերի գերակշիռ մասը կազմում են վարչական բյուջեի ծախսերը (76.6% կամ 75,5 մլրդ դրամ)։ Համայնքի վարչական ծախսերում ընդհանուր բնույթի հանրային ծառայությունները (ներառյալ՝ տեղական ինքնակառավարման մարմինների, դրանց ենթակա բյուջետային հիմնարկների աշխատողների աշխատավարձը) կազմել են 24.3% (18,3 մլրդ դրամ)։ Վարչական ծախսերի 36.4%-ը (27,5 մլրդ դրամ) կազմել են կրթության ոլորտի ծախսերը, տնտեսական հարաբերությունների գծով ծախսերը՝ 7.6 մլրդ.դրամ կամ 10.1%, շրջակա միջավայրի պաշտպանության գծով ծախսերը՝ 7,2 մլրդ դրամ կամ 9.5%, բնակարանային շինարարության եւ կոմունալ ծառայության գծով ծախսերը՝ 6,4 մլրդ դրամ կամ 8.4%, հանգստի, մշակույթի, կրոնի գծով՝ 4,2 մլրդ դրամ կամ 5.5%, սոցիալական պաշտպանության գծով՝ 2,1 մլրդ դրամ կամ 2.8%։
Բացի այս ամենը՝ համայնքների մեծ մասն ընդհանրապես չունեն ֆոնդային բյուջե, դրանցում գերակշիռ են գյուղական համայնքները։ Անհրաժեշտ է նաեւ նշել, որ համայնքային ենթակառուցվածքները, նույնիսկ ամենալավատեսական գնահատումներով, ոչ բավարար վիճակում են։ Տարատեսակ կապիտալ ծրագրերի շնորհիվ կատարվում են որոշակի վերականգնումներ, մասամբ էլ՝ կապիտալ շինարարություն, բայց դրանք խնդիրն արմատապես չեն լուծում, եւ համայնքներն անկարող են ինքնուրույն իրականացնել միջին ու մեծ կապիտալ ծրագրեր։ Այսպիսով, համայնքային ենթակառուցվածքների ծերացումն ու վատթարացումը նույնպես թելադրում են համապատասխան լուծման անհրաժեշտություն։ "Նկարագրված իրավիճակը ենթադրում է անհապաղ լուծումների անհրաժեշտություն, քանի որ գյուղական համայնքներում հիմնական կենսապահովման ծառայությունների վիճակը գնալով վատանում է։ Դա բերում է գյուղական բնակավայրերից բնակչության լրացուցիչ արտահոսքի",-նշված է գործադիրի ընդունած որոշումում։ Միաժամանակ հավելվում է, թե հատկանշական է, որ պետությունն ու միջազգային դոնոր կազմակերպություններն իրականացնում են մի շարք ծրագրեր՝ ուղղված ինչպես ենթակառուցվածքների վերականգնմանը, այնպես էլ ձեռնարկատիրության ներգրավմանը։ Սակայն այդ ծրագրերը զգալի ազդեցություն չունեն, քանզի այստեղ մենք գործ ունենք ոչ արդյունավետ կառավարման հետ, երբ տարբեր տեսակի ներարկումները չեն տալիս համապատասխան արդյունք՝ նրանց հետագա շահագործման ու պահպանման գործում համայնքների անկարողության պատճառով։ Իրավիճակը բարդացնում է այն հանգամանքը, որ խնդիրը երկար ժամանակ լուծում չստանալով, կարող է բերել մի շարք լիազորությունների վերադարձին կենտրոնական մակարդակ, որը փաստացի նշանակում է հանրային բարեփոխումների զգալի հետընթաց։ Այսպիսով, գյուղական համայնքների նկարագրված խնդիրների լուծումը հրատապ է։

Տարբերակները

Տեղական ինքնակառավարման համակարգում իրավիճակի վերլուծությունը թույլ է տալիս հանգել այն եզրակացության, որ ներկայումս անհնար է խորացնել ապակենտրոնացման գործընթացը եւ տրամադրել համայնքներին լիազորությունների լրացուցիչ ծավալ, քանզի դրանց մեծ մասը չի կարողանում պատշաճ իրականացնել արդեն տրվածները։ Մյուս կողմից՝ քաղաքային համայնքների մեծ մասն ի վիճակի է ստանալ եւ իրականացնել մի շարք լիազորություններ (սոցիալական ծառայություն, քաղաքացիական կացության ակտերի գրանցման լիազորության ամբողջականացում), որոնք այսօր գտնվում են կենտրոնական կառավարության լիազորությունների շրջանակում։ Պարզ է, որ այս ոլորտի հիմնական խնդիրները կապված են գյուղական համայնքների հետ։ Համայնքների մեծամասնությունում բնակչությանը մատուցված ծառայությունները շատ ցածր մակարդակի վրա են կամ ընդհանրապես բացակայում են, որը մասնակիորեն կապված է ֆինանսական եւ կադրային ռեսուրսների անբավարարության հետ։ Ու նրանց ֆինանսավորման պարզապես ավելացումը չի կարող լինել ամբողջովին արդարացված, այլ կերպ՝ դա կլինի պետության, առանց այն էլ ոչ մեծ ֆինանսական միջոցների փոշիացում։
Ելնելով այս ամենից՝ կառավարությունն առաջարկում է խնդրի լուծման երկու տարբերակ՝
1. վարչատարածքային համակարգի վերակազմակերպմամբ համայնքների խոշորացումը, այսինքն՝ համայնքների միավորումը, որը կբերի իրավիճակի բարելավման։
2. Միջազգային փորձում լայնորեն կիրառվող միջհամայնքային համագործակցության ինստիտուտի ներդրումը, որը թույլ է տալիս, լիազորությունները պահպանելով, համայնքային մակարդակում ապահովել դրանց արդյունավետ իրականացումը։
 

Արմենուհի ՄԵԼՔՈՆՅԱՆ
"Հայաստանի Հանրապետություն"

 11-11-2011

← Վերադառնալ ցուցակին

Թեժ գիծ

Հեռ. (010)51-13-79

Բաժանորդագրում նորություններին